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提高境外项目环境可持续性

来源:中国环境报2022-01-06 10:05

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  作者:朱 源(生态环境部对外合作与交流中心)

  近年来,特别是“一带一路”倡议提出以来,中国企业“走出去”的步伐不断加快,绿色基建、绿色能源、绿色交通等领域国际合作成为共建“一带一路”和推动对外投资合作高质量发展的重点领域,一批铁路、公路、风电、光伏等项目取得务实成效,推动了所在国家和地区的经济社会发展,受到当地的欢迎。

  我国高度重视共建“一带一路”高质量发展的可持续性,并提出有关要求。2021年,《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》提出,推进绿色“一带一路”建设,提高境外项目环境可持续性。中央第三次“一带一路”建设座谈会提出,以高标准、可持续、惠民生为目标,努力实现更高合作水平、更高投入效益、更高供给质量、更高发展韧性的“一带一路”高质量发展。

  做好境外项目生态环境管理,提高项目环境可持续性,是新时期推动对外投资合作高质量发展的必经之路。

  境外项目环境可持续性的内涵

  要在境外长期扎根发展,必须重视项目在运行管理、经济社会和生态环境保护等方面的可持续性。境外项目环境可持续性可以从生态环境要素和项目阶段等方面进行解析,不同项目环境可持续性的侧重点也有所不同。

  从生态环境要素来看,境外项目环境可持续包括环境质量、生态系统和应对气候变化等方面。从保护环境质量的角度看,项目应该按照规定的方式和要求做好环境管理,不能超标或超总量排污。同时,要鼓励项目采取更高的环保措施,推动区域环境质量改善。从生态系统和生物多样性保护的角度来看,项目应尽量少占用自然土地,避免对重要生态系统结构或功能、保护性物种或敏感生态区域造成损害,及时开展生态修复,推动提升生态系统结构和功能。从气候变化的角度看,项目应积极减缓温室气体排放,采取适应气候变化的项目设计和运行管理方式,为所在国家实现应对气候变化目标做出贡献。

  从项目实施的流程来看,不同阶段环境可持续性的关注点不同。在项目规划、设计、立项等前期阶段,做好环境影响评价、环境尽职调查等工作,有效开展公众参与,强化源头防控,为保障可持续性奠定基础。在施工阶段,做好施工期环境管理,对受损生态环境及时恢复和修复。在项目运行阶段,把项目环境可持续性与污染防治、生态保护、应对气候变化、环境风险防范等工作结合起来,通过高质量的项目环境管理,保障项目可持续运行。在项目退出阶段,重点关注是否存在环境问题隐患,避免将来发生争议。对于不同类型的项目,需要着重关注的阶段也不同。例如,绿地投资项目要做好全流程的环境管理;收购并购类项目,如果没有改扩建等活动,主要关注前期和运行期;对于单纯的工程承包类项目,主要关注施工期生态环境影响。

  第三,从行业类型来看,不同项目的环境影响特征不同。一般来说,工业类项目要加强污染防控,基础设施类项目要关注生态影响,化石能源项目要同时重视减污降碳。例如,水电项目要关注对水生生态和淹没区陆生生态产生的影响,水泥厂项目为保障环境可持续性,要同时做好三方面的管理,包括加强污染物和温室气体排放控制,同时做好生态环境修复和生物多样性保护。

  正确处理境外项目环境可持续的三个关系

  开展境外项目环境管理,要处理好环境可持续性与达标管理、社会治理等之间的关系,既不能无限延展生态环境管理的范围,也不能绝对地将环境可持续性与其他因素隔离开。

  一是环境可持续性与达标管理的关系。项目实施要符合当地规定的生态环境标准,但达标并不完全等同于可持续。一方面,部分生态环境要素缺乏定量标准,只有定性要求。例如,对于生态破坏,一般要求遵循“避让、减缓、补偿”的层次采取措施,能避让的首先采取选址选线的避让措施,确实不能避免的生态影响,再采取减缓或补偿的措施。另一方面,有些国家规定的污染物排放控制指标规定不全,有些污染因子缺乏标准。即使是同一指标,在不同国家要求也不同。因此,项目即使达标了,也可能面临生态环境标准“就低不就高”甚至“污染转移”等争议。当然,随意提高标准并不是保障项目环境可持续性的唯一办法。一般来说,标准越高,成本越高,如果因为成本过高影响了项目的经济可持续性,环境可持续性也无从谈起。

  二是环境可持续与相关因素的关系。保障项目环境可持续性,要重视与环境相关的社会、政治等问题。比如,有些项目因为气候变化、生物多样性等方面的问题,引发舆情或社会争议。有些政治势力会以项目环境问题为借口发起政治议题。有些项目环境问题本身就有社会属性,比如项目占用土地,既有生态影响,也有经济影响,有些土地所有人或使用者可能以生态环境保护为借口争取土地相关利益。有些生态环境要素,比如河流、湖泊、山体、植被等,具有文化、传统、宗教等意义,而这些“价值”难以补偿。如果项目在实施过程中缺乏充分考虑,可能发生生态环境与社会文化交织的问题。

  三是绿色低碳项目的环境可持续性问题。随着全球各国纷纷发布碳中和愿景,绿色低碳项目迅速发展。相对于化石能源、工业制造和基础设施类项目,绿色低碳项目生态环境影响较小,但并不代表可以对其放松环境管理。例如,风电项目既存在运行期对鸟类的损害风险,也存在大量旧风机叶片成为固废的影响。又例如,作为新型网络基础设施的数据中心,如果不采取合理的选址、设计和运行措施,可能出现能源利用率不高、耗电量大等问题。因此,绿色低碳项目也要处理好可能存在的生态环境问题,保障项目实施的环境可持续性。

  提高境外项目环境可持续性的建议

  “十四五”时期是高质量推进共建“一带一路”的关键时期,境外项目是对外投资合作和“一带一路”建设的重要载体和标志。要加强全流程的生态环境管理管理,推动绿色低碳项目在“走出去”时落实项目业主主体责任,保障境外项目可持续建设运行。

  一是加强项目全流程生态环境管理。境外项目环境可持续性包括环境质量、生态系统和应对气候变化三方面,应在项目实施的早期识别其生态环境影响,根据项目所属行业、区域和影响特征,分类进行生态环境管理。在保障项目环境可持续性过程中,既要考虑到项目实施的阶段,还要考虑到原料产品的供应链、产业配套的上下游等方面的可持续性,统筹项目环境与经济、社会的可持续性,避免引发负面争议。

  二是保障绿色低碳项目可持续实施。在碳中和背景下,各国都将实施低碳项目作为应对气候变化的重要举措。中共中央、国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案的通知》提出,要深化与各国在绿色技术、绿色装备、绿色服务、绿色基础设施建设等方面的交流与合作,积极推动我国新能源等绿色低碳技术和产品走出去。要聚焦化石能源绿色智能开发和清洁低碳利用、可再生能源大规模利用、新型电力系统、节能、氢能、储能、动力电池、二氧化碳捕集利用与封存等重点领域,大力发展绿色低碳产业。虽然低碳类项目的生态环境影响较轻,但也存在各自的生态环境问题,应采取针对性的生态环保措施,保障绿色低碳项目的环境可持续性。

  三是增强项目业主环境管理意识和能力。项目业主是境外项目投资建设运行的主体,也是项目生态环境管理的责任方。一方面,项目要按照所在国法律法规开展生态环境保护工作,控制污染排放和生态破坏,采取温室气体减排等措施。另一方面,项目可参考国际通行标准规范以及实践经验,按照项目应承担的环境管理责任,加强各阶段的生态环境管理。此外,也要发挥相关部门和金融机构的作用,引导企业完善内部生态环境管理体系,防范生态环境风险。要重视与环保类非政府组织的沟通,及早规避可能发生的争议,积极采取相关措施,提升项目的环境和社会效益,争取更多的理解和支持。

[ 责编:徐倩阳 ]
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